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国家工商局


关于印发《关于加强执法人员使用证件规范化管理的规定》的通知

1995年6月7日，国家工商行政管理局

各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局：
现将《关于加强执法人员使用证件规范化管理的规定》印发给你们，请认真贯彻落实。

附：关于加强执法人员使用证件规范化管理的规定

为了正确使用工商行政管理公务人员工作证，（简称工作证）、公平交易检查证简（称检查证），确保执法人员依法行使职权，维护行政执法的严肃性，防止滥用证件违法违纪行为的发生，现就加强执法人员使用证件管理作如下规定：
一、县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关，从事查处不正当竞争、商标、广告等违法案件的工作人员，发给公平交易检查证。公务人员工作证，由国家工商行政管理局制定样本，各省、自治区、直辖市工商行政管理局按样本制作发放。非公务人员，不发公务人员工作证。工作证、检查证、证明文件根据不同情况，分别或配套使用。
二、执行下列公务时，工商行政管理公务人员着工商行政管理制服，使用工作证：
1、监督检查、查处市场中的一般违法违章行为；
2、对企业进行日常例行监督检查和查处个体工商户的一般违法违章行为。
三、执行下列公务时，出示工作证，同时还必须出示县级以上工商行政管理机关的证明文件：
1、查处违反内资企业登记管理法规的案件；
2、查处违反外商投资企业、外国（地区）企业及其常驻代表机构登记管理法规的案件；
3、查处非法经济组织；
4、查处其它违反工商行政管理法规的经济案件；
5、与政府及有关部门之间的公务活动需要出示证件的。
四、执行下列公务时，使用检查证：
1、制止不正当竞争行为和查处不正当竞争违法案件；
2、制止垄断、限制竞争行为和查处案件；
3、查处制售非法出版物等投机倒把案件；
4、查处走私、贩私案件；
5、查处严重损害消费者权益的违法案件；
6、查处商标违法案件；
7、查处广告违法案件；
8、查处制售假、冒、伪、劣商品违法案件；
9、查处利用合同进行违法活动的案件。
五、执法人员持证执行公务时，应当遵守如下纪律：
1、依照有关法定程序和权限进行检查，并接受群众监督。
2、坚持原则，秉公执法；不得滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊。
3、清正廉洁，不谋私利；文明执法，礼貌待人；着装整洁，形象庄重。
六、各级工商行政管理机关要按有关规定加强对证件的管理。人员变动时，发证机关应及时收回检查证，由省级工商行政管理局将收回的检查证，统一到国家工商行政管理局换证。公务人员工作证启用后，原工作证和各地自行制作的检查证停止使用。今后各地不得制作其它检查证。
七、各级工商行政管理机关要组织纪检监察部门，按本规定及有关要求，认真对发放使用证件行为的规范化情况开展执法监察，并注意总结经验，对违反规定的要严肃处理。
八、本规定自印发之日起施行。


解决婚姻行政诉讼与民事诉讼“打架”之路径

王礼仁


　　【内容提要】根据现行法律规定和司法现状，我国婚姻效力纠纷的处理渠道存在“外双轨”与“内双轨”两个“双轨制”。所谓“外双轨”，就是民政机关与法院均有权主管婚姻效力纠纷。所谓“内双轨”，就是在法院内部民事审判庭与行政审判庭都可以审理婚姻效力案件。这种“主管上的双轨制”与“审判上的双轨制”，不仅与婚姻纠纷的性质不相适应，而且由于相互之间不衔接，在司法实践中常常暴露出法律适用上的“打架”等诸多弊端。为此，对婚姻效力纠纷的主管和审判体制应当改革，由“双轨制”向“单轨制”并轨，废除民政机关主管婚姻效力纠纷和适用行政诉讼程序解决婚姻效力案件的机制。凡涉及婚姻是否成立或有效的案件，全部统一由法院主管，按民事诉讼程序处理。这样既可以解决目前“双轨制”的“打架”现象，又可以克服行政诉讼处理民事案件功能上的缺陷，是理顺婚姻效力纠纷诉讼机制的有效途径。

　　【关键词】 婚姻效力纠纷 行政诉讼 民事诉讼 双轨制 单轨制



　　婚姻纠纷包括离婚纠纷和婚姻效力纠纷。离婚是对有效婚姻的解除，其程序规定得非常明确，实践中亦无歧义。但婚姻效力纠纷的解决渠道，则缺乏明确规范，实际执行十分混乱，问题甚多，亟待研究和解决。所谓婚姻效力纠纷，是指当事人对违反结婚实质要件或违反程序要件的婚姻效力发生争执，请求撤销或确认的纠纷。违反结婚实质要件的婚姻，主要是婚姻法第10条、第11条规定的无效婚姻。违反结婚程序要件的婚姻，主要是违反婚姻法第8条规定的登记程序，即通常所说的程序违法（或程序瑕疵）婚姻。应当指出的是，违反结婚实质要件与违反结婚程序要件，两者法律效果的性质是不同的。违反结婚实质要件所涉及的法律后果是婚姻有效与无效问题；违反结婚程序要件所涉及的法律后果则是婚姻成立与不成立问题。婚姻是否有效与婚姻是否成立是有区别的。对此，笔者在所著《婚姻诉讼的前沿理论与审判实务》一书第13章有详细论述。因这里不研究婚姻性质问题，故在此不必赘述。

　　一、婚姻效力纠纷处理渠道立法现状

　　关于婚姻效力纠纷的处理渠道和程序，目前主要由婚姻法、行政法规和相关司法解释分别规定。

　　婚姻法第11条规定：“因胁迫结婚的，受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻”。这是关于可撤销婚姻（相对无效）的规定。根据该条规定，婚姻登记机关和人民法院对撤销胁迫结婚，都有管辖权。婚姻法第10条规定：“有下列情形之一的，婚姻无效：（一）重婚的；（二）有禁止结婚的亲属关系的；（三）婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；（四）未到法定婚龄的。”这是关于婚姻无效（绝对无效）的规定。从上述规定看，该条只规定了四种婚姻无效的情形，没有规定婚姻无效的主管问题。而婚姻法第12条主要是关于第10条婚姻无效和第11条可撤销婚姻的财产处理规定，亦未涉及婚姻无效的主管问题。但根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第7、8、9条规定，人民法院对无效婚姻有管辖权，并按民事案件处理。那么，婚姻登记机关是否可以主管无效婚姻呢？根据1994年《婚姻登记管理条例》第25条规定，当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，婚姻登记管理机关有权受理并宣告婚姻无效。但2003年新的《婚姻登记条例》第9条则没有规定婚姻登记机关受理无效婚姻，只规定了婚姻登记机关受理请求撤销胁迫结婚。2003年民政部《婚姻登记工作暂行规范》第45条、46条进一步明确规定，“婚姻登记处对不符合撤销婚姻条件的，应当告知当事人不予撤销原因，并告知当事人可以向人民法院请求撤销婚姻”。“除受胁迫结婚之外，以任何理由请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的，婚姻登记机关不予受理”。

　　根据上述法律、行政法规、规章和司法解释的规定，我国对婚姻效力纠纷实行的是“双轨主管制”，即婚姻登记机关与法院都有管辖权。但婚姻登记机关主管的范围仅限于撤销胁迫结婚，除此之外，其他任何请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的纠纷都不受理。而法院对四种法定无效婚姻（重婚、近亲属、疾病、未达婚龄者结婚）和一种可撤销婚姻（胁迫结婚）均有管辖权。上述规定解决了法定无效婚姻和可撤销婚姻的主管问题，但对于婚姻登记程序违法的婚姻效力纠纷，诸如他人代理结婚、他人冒名登记结婚、欺诈结婚、使用虚假身份结婚、使用虚假证明材料结婚、违反地域管辖登记结婚等，其主管和诉讼程序没有完全解决。具体说，民政机关根据《婚姻登记条例》和《婚姻登记工作暂行规范》不再主管婚姻登记程序违法的婚姻效力纠纷之后，这类纠纷由谁主管，按照什么程序处理？没有明确规定，存在法律漏洞。

　　二、婚姻效力纠纷处理渠道司法现状

　　尽管现行婚姻法及其相关的行政法规只规定了婚姻登记机关可以受理撤销胁迫结婚一种情形，但由于对婚姻登记程序违法的婚姻效力纠纷的主管和诉讼程序规定不明，目前在司法实践中，对于因婚姻登记程序违法引起的婚姻效力纠纷，主要解决途径是当事人先找婚姻登记机关，请求其撤销婚姻；对于婚姻登记机关不撤销，或者对其处理不服的，再提起行政诉讼。具有准司法解释性质的《人民司法》杂志的“司法信箱”栏目，在2008年的答复中仍是这一观点。[1]最高人民法院《关于适用若干问题的解释（三）（征求意见稿）》也是这种意见。如前所述，由于行政法规已明确规定婚姻登记机关无权处理此类纠纷，婚姻登记机关一般不受理或不处理此类纠纷。于是，当事人便以婚姻登记机关作为被告提起行政诉讼，通过行政诉讼程序撤销婚姻登记。因而，婚姻效力纠纷事实上的处理渠道，不仅有婚姻登记机关与法院共同主管的“外双轨”，也在法院内部存在行政诉讼与民事诉讼的“内双轨”。

　　目前这种解决婚姻效力纠纷的“双轨制”本身存在严重缺陷，加之法律法规与具体执行又相矛盾，在司法实践中暴露出诸多弊端。

　　（一）“双轨制”造成当事人诉讼无门或诉讼困难

　　根据行政法规，民政部门除胁迫结婚之外，其他任何婚姻效力纠纷均不受理。而司法机关的意见和实际操作则正好与之相反，除了四种法定无效婚姻和胁迫婚姻按民事诉讼处理外，其他因婚姻登记程序违法引起的纠纷，都主张由婚姻登记机关处理，或通过行政诉讼解决。这种法律制度规定与实际执行之间的“打架”现象，导致不同主管机关、不同业务庭之间对婚姻效力纠纷相互推诿或拒绝受理，使当事人要么找不到主管机关，要么走错了法庭，往往在两个主管机关和两个业务庭之间来回“推磨”，四处奔波，诉讼无门，有的甚至无法摆脱婚姻。[2]有些当事人虽然最终找到诉讼渠道，则要经过“九道十八弯”的曲折诉讼。如1989年朱建平（女）与江海泉结婚时，江海泉因未达到婚龄使用其哥江明刚的身份证办理了结婚证。2005年底，江海泉离家与他人同居。因此朱建平向北山法庭提起离婚诉讼。但法庭人员说：“因登记身份有问题，必须首先提起行政诉讼，撤销结婚证后才能提起民事诉讼解除事实婚姻。而行政诉讼必须到长沙县法院才能受理。”那么，到县法院怎么诉讼呢？县法院副院长表示，朱建平可到立案庭咨询，而按规定朱建平应先“向民政部门申请撤销该婚姻登记，如果民政部门不撤销该婚姻登记，则其可以向法院提起行政诉讼。”[3]这样，朱建平则又必须回到原点，再找民政部门，民政部门拒绝撤销或对其处理不服时，再提起行政诉讼。象这样的婚姻纠纷处理机制，不仅当事人诉讼颇费周折，即使最后走上行政诉讼的道路，也难以解决。因为这个婚姻涉及到三个登记婚姻的效力（即朱建平与江海泉的婚姻效力；朱建平与江明刚的婚姻效力；江明刚与自己真正妻子的婚姻效力）、两个事实婚姻认定（即朱建平与江海泉的婚姻登记被撤销或确认无效后，其事实婚姻的认定；江海泉与另外一个女人同居是否属于事实婚姻的认定）。如此复杂的问题，行政诉讼难以解决，在行政诉讼后，当事人必须再打官司。仅就朱建平与江海泉的婚姻关系来讲，即使撤销了婚姻登记，双方仍然存在事实婚姻，还必须解决事实婚姻以及子女财产问题，当事人必须再次走上民事诉讼之路。

　　（二）“双轨制”在适用法律上“打架”

　　行政诉讼主要审查婚姻登记行政行为的合法性，而民事诉讼主要审查婚姻关系的有效性，两者审查的内容和判断标准不同。因此，对于性质相同的婚姻案件，按照行政诉讼与民事诉讼不同程序处理，其诉讼结果可能大相径庭。比如采取欺诈手段或他人代理登记婚姻、使用虚假证明登记结婚、婚姻登记机关越权管辖等，按照行政诉讼程序处理，则可能因其“违法”而撤销婚姻登记。而按照民事诉讼程序处理，则婚姻可能成立有效。如有一起在甲地登记结婚，在乙地登记离婚的案件，离婚数年后当事人提起行政诉讼，行政判决则以越权管辖违法为由，撤销离婚登记。[4]像这样的案件，在民事诉讼中，只要离婚是自愿的，则会认定离婚有效。再以欺诈和他人代理登记为例，因其主要涉嫌违背当事人结婚意愿，故其违法性质与胁迫结婚有相似之处。在民事诉讼中，一般按类推胁迫结婚处理，主要审查是否违背当事人结婚意愿。如果违背当事人结婚意愿，婚姻则可撤销；如果没有违背当事人结婚意愿，婚姻则不能撤销。而且，即使是违背结婚意愿，比照被胁迫结婚的规定，请求撤销婚姻，也有一年的除斥期限限制。但在行政诉讼中，则大多以“违法”（违反结婚形式要件）撤销婚姻登记，更不受除斥期限限制。甚至结婚登记十几年的，也被撤销。

　　在诉讼时效上，民事诉讼与行政诉讼也存在“打架”现象。民事诉讼对于无效婚姻与可撤销婚姻的诉讼时效和除斥期间有特殊规定，而行政诉讼没有关于婚姻诉讼时效的特殊规定。因而，在行政诉讼遭遇诉讼时效的困扰时，其判决结果也是各行其是，或依法驳回起诉，或违法受理。如李永梅和杨华伟2000年6月2日登记结婚，2007年11月29日，杨华伟以双方当事人均未亲自到婚姻登记机关进行婚姻登记为由，要求撤销婚姻。河南省项城市人民法院则以杨华伟的诉讼已超过诉讼时效为由，驳回杨华伟的起诉。[5]而宁波市鄞州区法院，2009年2月5日判决撤销了民政机关1996年颁发的结婚登记。[6] 2009年山东省滕州市人民法院判决撤销了一起 1993年4月17日办理的婚姻登记案件。[7]

　　（三）“双轨制”浪费社会资源

　　双轨制中的行政诉讼，需要以行政处理决定或拒绝处理作为诉讼的前提条件，并以行政机关为被告。因而，每一个婚姻行政诉讼案件，都必须牵涉到法院、婚姻登记机关和婚姻双方当事人共四方参与诉讼。而对于不服行政处理提起的行政诉讼，法院认为处理错误，则又只能撤销或指令行政机关重新作出处理。这样，一个婚姻行政诉讼案件，往往要经过由行政到法院，再由法院回到行政的循环往复过程。而不同的行政决定或判决，在双方当事人之间产生不同的利益效果，当事人可以分别针对不同的行政决定，反复起诉。可谓是“诉讼风水轮流转”，“你方诉罢我上台”，“我方息诉你起诉”。如后面要涉及的上犹县刘某与杨某的婚姻纠纷案件就是如此。还有的甚至历时数年，难以终结。如黄朗源等诉万宁市人民政府婚姻登记案，罗秀芳和香港居民李冠雄1973年结婚，1982年罗秀芳申请出港定居时，被公安机关收去结婚证。罗去港定居后与李感情不和，因没有结婚证，香港婚姻注册处不予办理离婚手续。1987年３月１８日香港婚姻注册处出具证明给李冠雄到海南省琼海市与陈国美办理了结婚登记。1991年1月6日罗秀芳和苏晋祥（与前妻黄玉来离婚）向万宁市人民政府申请结婚登记，万宁市人民政府核发了罗秀芳和苏晋祥的结婚证。1996年7月，苏晋祥在海南省海口市去世。因苏晋祥的遗产继承，罗秀芳、苏祥龙、苏祥骏与黄朗源、黄莉雅发生民事纠纷。由于当事人对罗秀芳和苏晋祥的婚姻效力有不同看法，从而引起罗秀芳和苏晋祥婚姻效力的行政诉讼。

　　就是这么一个涉及婚姻效力的普通案件，却历时七个年度，行政机关作出七次处理决定，法院判决六次。[8]其中省人民政府作出两次处理决定，省高级人民法院作出两次判决。其社会成本之大，与案件之小，形成巨大反差。

　　三、婚姻行政诉讼与民事诉讼双轨制的理论反思

　　行政诉讼与民事诉讼是两种不同性质的诉讼。对于婚姻效力纠纷来讲，通过民事诉讼，其诉讼客体是婚姻关系，法院审查和判决的内容是婚姻关系是否成立或有效；通过行政诉讼，其诉讼客体则是婚姻登记具体行政行为，法院审查和判决的内容是具体婚姻登记行政行为的合法性或有效性。而对于当事人来讲，双方所争议的则是婚姻关系是否成立或有效，并不是登记行为的违法与否。婚姻登记行为的违法与否，只是当事人用以主张婚姻关系是否成立或有效的一个事实或理由。因而，婚姻效力纠纷应当适用民事诉讼程序解决。采用行政诉讼解决婚姻效力纠纷是一种错误的诉讼路径，既费工夫，又障碍重重，难达目的。

　　（一）将婚姻效力纠纷作为行政案件存在制度性和功能性障碍

　　1、将婚姻效力纠纷作为行政案件，缺乏正当性基础。将婚姻登记纠纷作为行政案件，必然以民政机关（或政府）为被告，而将民政机关作为被告没有正当性理由。