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全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于提请审议设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明


——1998年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
全国人民代表大会常务委员会秘书长 何椿霖

我受委员长会议的委托，对提请审议设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明如下：
预算是国家管理社会经济事务、实现宏观调控的一项主要手段。安排好预算与合理使用好预算资金，加强对预算的审查监督，直接关系到社会经济发展、国家安全和人民生活的提高。
根据我国宪法和预算法的规定，全国人民代表大会行使对预算的审批权、监督权，全国人民代表大会常务委员会行使对预算调整方案的审批权，对预算的监督权以及其他有关权力。自第六届全国人民代表大会以来，预算的审查监督工作，一直由全国人民代表大会财政经济委员会协助全国人民代表大会及其常务委员会进行，历届全国人民代表大会财政经济委员会在这方面做了不少工作，收到了较好的成效。但由于这方面工作的专业性强，工作量大，全国人民代表大会财政经济委员会承担的工作范围较宽，难以集中主要力量进行，目前基本上处于程序性的审查监督，在一定程度上影响了对预算审查监督的深度和力度。多年来，社会各有关方面要求全国人民代表大会及其常务委员会加强预算审查监督的呼声很高，在每年的全国人民代表大会上，许多全国人民代表大会代表曾提出过这方面的议案和建议，其中包括加强人民代表大会及其常务委员会预算审查监督机构建设的建议。
为了更好地履行全国人民代表大会及其常务委员会对预算的审查、批准和监督的职责，进一步提高审查工作质量和监督工作力度，使全国人民代表大会审查通过的预算更加符合实际情况，体现国家和人民的利益，并使批准的预算得到正确、有效的贯彻实施，全国人民代表大会常务委员会需要设立专门的工作机构。为此，根据全国人民代表大会组织法第二十八条的规定，全国人民代表大会常务委员会委员长会议提请全国人民代表大会常务委员会审议决定设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会。
全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会是全国人民代表大会常务委员会的工作机构。其主要职责是：
（一）协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作；
（二）受全国人民代表大会常务委员会委员长会议委托，承担有关财政、预算、税收等方面法律草案的起草工作和有关法规备案审查的具体工作；协助全国人民代表大会财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作；
（三）承办全国人民代表大会常务委员会及其委员长会议交办和全国人民代表大会财政经济委员会需要协助办理的其他具体事项。
全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会为正部级单位，内设若干职能室。
以上议案和说明，连同决定草案和委员长提名的名单草案，请一并审议。




我国对易制毒化学品的管理
法学硕士研究生 石安洲

一、易制毒化学品简介

易制毒化学品是指用于非法生产、制造或合成毒品的原料、配剂等化学物品，包括用以制造毒品的原料前体、试剂、溶剂及稀释剂、添加剂等。易制毒化学品本身不是毒品，但其具有双重性，易制毒化学品既是一般医药、化工的工业原料，又是生产、制造或合成毒品必不可少的化学品。
根据1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》的规定，有醋酸酐、乙醚、高锰酸钾等22种易制毒化学品被列为管制。此外，我国法律将三氯甲烷也列为易制毒化学品进行管制，共23种易制毒化学品。对易制毒化学品的范围，我国法律没有具体界定。《刑法》第350条只列举了比较常见的3种制毒物品。《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》以附表的形式列举了缔约国基本公认的制毒物品。我国已加入该公约，因而其确定的制毒物品的范围，在我国就应当是适用的。
但我们应认识到用于制造毒品的化学品多达几十种，如制造海洛因过程中不仅需要醋酸酐、三氯甲烷、乙醚等化学品，还需要活性炭、乙醇、碳酸钠、氨水等化学品。因为这些化学品在制造海洛因过程中所起的作用较为次要，用量较少，是日常生活中常用的物品，所以未被列入管制范围。再者，管制的易制毒化学品的种类是随着毒情及毒品种类变化而变化的。二十世纪九十年代以后，随着世界范围内对冰毒等苯丙胺类毒品的需求的增加，制造冰毒的犯罪越演越烈。为了更有力打击毒品犯罪，云南省、四川省、重庆市分别于1997年、1998年、1999年先后出台了适合本地情况的易制毒化学品的管理条例。云南省、四川省在联合国禁毒公约管制的22种易制毒化学品的基础上又增加了六种管制的易制毒化学品
毒品的制造是一个复杂的化学反应过程，常与一些化学药品、化学试剂有关。例如从鸦片加工成海洛因，需要醋酸酐、乙醚、三氯甲烷等医药或化工原料，制造1千克的海洛因，约需1千克的醋酸酐和三氯甲烷、12千克的乙醚。醋酸酐、乙醚、三氯甲烷等本身不是毒品，但由于其在毒品生产中起着不可或缺的作用，是生产合成毒品的重要辅助原料，因而经常被毒品犯罪分子用来生产毒品，所以，严格控制这些物品，使其不致流入毒品犯罪分子手中，实际上也就等于控制和限制了毒品的生产。为此国家对这些物品的生产、运输、销售等制定了相应的管理办法，实行严格管制。未经国家有关部门批准许可，携带、运输这些物品进出国（边）境就有可能被毒品犯罪分子用于生产毒品，从而造成对社会的危害。所谓国家有关规定，主要是指：1988年卫生部、外贸部、公安部、海关总署联合发布的《关于对三种特殊化学品实行出口准许证管理的通知》、《中华人民共和国海关法》、《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》和我国《刑法》等。

二、我国易制毒化学品管理
　 我国法律对易制毒化学品的规制存在一个变迁的过程，在 1979 年《刑法》中，关于毒品犯罪的规定只有为数很少的条文，如第116 条的走私罪、第118条关于走私毒品的惯犯及走私毒品集团的首要分子的规定、第171 条的制造、贩卖、运输毒品罪，而对于易制毒化学品则未纳入《刑法》规制的范围。1990年通过的《关于禁毒的决定》规定了走私制毒物品罪，《关于禁毒的决定》第 5 条规定：“对醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他经常用于制造麻醉药品和精神药品的物品，应当依照国家有关规定严格管理，严禁非法运输、携带进出境。非法运输、携带上述物品进出境的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；数量大的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数量较小的，依照《海关法》的有关规定处罚。”而对于在国内非法买卖制毒物品的，则没有规定。究其原因，主要在于当时毒品犯罪非常少见，而且人工合成类的毒品更是非常少见。因此，对于在国内流通的易制毒化学品没有管制打击必要。
八十年代以来，随着世界毒品问题的泛滥和化学合成毒品生产的扩张，跨国走私、贩运各种易制毒化学品和麻黄素活动剧增。如冰毒等新型毒品的出现，对我国社会秩序构成了严重的威胁，易制毒化学品的非法流通也成为我国禁毒工作面临的难题。在这一背景下，《刑法》的疏漏日渐明显，为解决这一问题，国家相继出台了一系列管制易制毒化学品的法律法规。
中国有关部门于1988年10月发文，对醋酸酐、乙醚、三氯甲烷三类可供制造海洛因等毒品的化学品实行出口管制。1993年1月，中国对《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》所列举22种易制毒化学品实行出口许可证管理；1996年6月，又规定对上述22种易制毒化学品实行进口许可证管理。1997年4月，中国外贸部门发布《易制毒化学品进出口管理暂行规定》，并于1999年12月正式发布《易制毒化学品进出口管理规定》。临近境外毒源地的云南、四川等省，还制定了对易制毒化学品的生产、运输、经营和使用进行全面管制的地方性法规。2005年中国政府了出台了全国性的《易制毒化学品管理条例》。
就当前我国的法律体系来看，我国初步形成了对易制毒化学品规制的法律法规网络，从法律到法规条例，基本形成了一个配套的纵向打击预防体系。经过几十年司法实践经验的总结，我国《刑法》中对易制毒化学品的法律规制已经基本形成了一个比较完整的体系。当前，以易制毒化学品为对象的犯罪主要体现在《刑法》的第350条。《刑法》第 350 条充分吸收了1990 年《关于禁毒的决定》中关于走私制毒物品的规定，并将非法买卖制毒物品的行为纳入《刑法》的打击范围，该条第一款规定：“违反国家规定，非法运输、携带醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他用于制造毒品的原料或者配剂进出境的，或者违反国家规定，在境内非法买卖上述物品的，处三年以下有期徒刑、拘役或管制，并处罚金；数量大的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”该条文规定了两个罪名，即走私制毒物品罪和非法买卖制毒物品罪。与 1979 年的《刑法》和1991 年的《关于禁毒的决定》相比，非法买卖制毒物品罪是新设置的一个罪名，它弥补了前两个法律关于打击非法买卖制毒物品的不足，有利于更加全面地打击毒品犯罪。这里的制毒物品即易制毒化学品。毒品犯罪作为典型的法定犯，制毒物品（即易制毒化学品）的法律规制自然也应是从刑事到行政的纵向统一体系。《刑法》规定了走私、非法买卖制毒物品罪，对于不构成犯罪的，自应通过治安处罚的方式来达到行政取缔之目的。就目前我国的法律法规来看，行政处罚的相关依据，主要体现在2005年8月17日国务院第102次常务会议通过的《易制毒化学品管理条例》中。

（一）易制毒化学品的管理机构
根据主管部门的职责范围《易制毒化学品管理条例》规定，药品监管部门负责药品类易制毒化学品生产经营和购买环节的管理；安全监管部门负责非药品类易制毒化学品生产经营环节的管理；公安机关负责药品类易制毒化学品的运输及非药品类易制毒化学品购买和运输环节的管理；商务部门和海关总署负责易制毒化学品进出口环节的管理其他部门在各自的职责范围内依法加强易制毒化学品管理。
列管的23种易制毒化学品被分为三类：第一类是可以用于制毒的主要原料，第二类、第三类是可以用于制毒的化学配剂。
第一类易制毒化学品的生产、经营、购买、运输和进口、出口均实行行政许可制度；第二类易制毒化学品的运输和进口、出口实行行政许可制度，生产、经营和购买实行备案制度；第三类易制毒化学品的进口出口实行行政许可制度，生产、经营、购买和运输实行备案制度。《易制毒化学品管理条例》规定：进口、出口易制毒化学品应向国务院商务主管部门或其委托的省级商务主管部门申请进口、出口许可证。海关凭许可证办理通关手续。国家对易制毒化学品的进口、出口实行国际核查制度。
易制毒化学品的种类处在一个不断发展的过程中，其具体的认定范围是通过专门性的法律法规来确定的，当前，易制毒化学品的范围主要是由《易制毒化学品管理条例》来确定的。其具体的范围与 2000 年国家经济贸易委员会、公安部和国家工商行政管理局颁布的《关于加强易制毒化学品生产经营管理的通知》确定的范围基本一致，只是在原先的基础上增加了三种易制毒化学品的管制，即硫酸、盐酸和黄樟油；并对相关位序作了调整，如《关于加强易制毒化学品生产经营管理的通知》中为二类的麦角酸、麦角胺、麦角新碱在《易制毒化学品管理条例》中变成了一类管制物品；同样的，《关于加强易制毒化学品生产经营管理的通知》中一类的醋酸酐在《易制毒化学品管理条例》中则变成了二类管制物品等。总而言之，《易制毒化学品管理条例》为《刑法》中的制毒物品的范围作了更加全面、科学的界定。

（二）易制毒化学品生产经营管理
为了方便企业和其他组织的正常生产经营活动，《易制毒化学品管理条例》对易制毒化学品的生产经营和购买实行分级管理。如对第一类中的非药品类易制毒化学品的生产经营，由省级人民政府安全生产监督管理部门审批，对第二类和第三类易制毒化学品的经营，分别向所在地的设区的市级和县级人民政府安全生产监督管理部门备案。购买第一类中的非药品类易制毒化学品的向省级公安机关申请许可，购买第二类第三类易制毒化学品向县级公安机关备案。
禁止走私或者非法生产、经营、购买、转让、运输易制毒化学品。禁止使用现金或者实物进行易制毒化学品交易，但个人合法购买第一类中的药品类易制毒化学品药品制剂和第三类易制毒化学品的除外。生产、经营、购买、运输和进口、出口易制毒化学品的单位，应当建立单位内部易制毒化学品管理制度。
申请生产第一类易制毒化学品，企业法定代表人和技术、管理人员要具有安全生产和易制毒化学品的有关知识。无毒品犯罪记录。《易制毒化学品管理条例》要求申请生产第一类中的药品类易制毒化学品应当在仓储场所等重点区域设置电视监控设施以及与公安机关联网的报警装置。
为了减少行政许可。方便社会生产生活，《易制毒化学品管理条例》规定持有麻醉药品和第一类精神药品购买印鉴卡的医疗机构购买第一类中的药品类易制毒化学品无须申请购买许可证，个人自用购买少量高锰酸钾无须备案。因治疗疾病需要，患者、患者近亲属或者患者委托的人凭医疗机构出具的医疗诊断书和本人的身份证明可以随身携带第一类中的药品类易制毒化学品药品制剂。但是不得超过医用单张处方的最大剂量，医用单张处方最大剂量由国务院卫生主官部门规定、公布。
易制毒化学品的运输实行运输许可证成备案证明制度。对跨区的市级行政区域(直辖市为跨市界)或者在国务院公安部门确定的禁毒形势严峻的重点地区跨县级行政区域运输第一类第二类易制毒化学品的，分别向设区的市级和县级公安机关申请运输许可证。运输第三类易制毒化学品的，向县级公安机关备案。

（三）易制毒化学品进出口管理
申请进口或者出口易制毒化学品应当经国务院商务主管部门或者其委托的省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门审批，取得进口或者出口许可证后。方可从事进口、出口活动。申请易制毒化学品出口许可的，还应当提交进口方政府主管部门出具的合法使用易制毒化学品的证明或者进口方合法使用的保证文件。
任何企业或单位以任何方式进口、出口或者过境、转运、易制毒化学品均应当如实向海关申报，并提交进口或者出口许可证。海关凭许可证办理通关手续。进口第一类中的药品类易制毒化学品还应当提交食品药品监督管理部门出具的进口药品通关单。
易制毒化学品在境外与保税区、出口加工区等海关特殊监管区域、保税场所之间进出的，应当向海关提交进口或出口许可证。海关凭许可证办理通关手续。
易制毒化学品在境内与保税区、出口加工区等海关特殊监管区域、保税场所之间进出的或者在上述海关特殊监管区域、保税场所之间进出的无须申请易制毒化学品进口或者出口许可证。
国家对列入《向特定国家(地区)出口易制毒化学品管理目录》的易制毒化学品向列入《特定国家(地区)目录》所列国家(地区)的出口实行许可证管理。向特定国家(地区)出口易制毒化学品时，应向海关交验有关出口许可证海关凭出口许可证办理有关出口验放手续。出口许可证实行“一批一证”制和“一证一关”制。未经许可，不得向特定国家(地区)出口易制毒化学品。由保税区、出口加工区等海关特殊监管区域、保税场所向特定国家(地区)出口易制毒化学品，实行出口许可证管理。
国家对列入《核查化学品名称及商品编码》目录的易制毒化学品的进出口实行国际核查制度。国际核查所用时间不计算在许可期限之内。对向毒品制造、贩运情形严重的国家或者地区出口易制毒化学品以及《易制毒化学品管理条例》规定品种以外的化学品的可以在国际核查措施以外实施其他管制措施。在加工贸易合同备案审批时，各关应凭有效进口许可证办理加工贸易登记手册。加工贸易项下进口易制毒化学品须凭有效进口许可证方可存入保税仓库对以转口方式暂时进口的易制毒化学品不得存入保税仓库。
进出境人员随身携带第一类中的药品类易制毒化学品药品制剂和高锰酸钾，应当以自用且数量合理为限，并接受海关监管。进出境人员不得随身携带上述第一类中的药品类易制毒化学品药品制剂和高锰酸钾以外的易制毒化学品。

（四）法律责任
1．对未经许可或者备案擅自生产、经营、购买、运输易制毒化学品的行为，由公安机关没收非法生产、经营、购买或者运输的易制毒化学品、用于非法生产易制毒化学品的原料以及非法生产、经营、购买或者运输易制毒化学品的设备、工具，处非法生产、经营、购买或者运输易制毒化学品货值10倍以上20倍以下的罚款，货值的20倍不足1万元的，按1万元罚款；有违法所得的，没收违法所得；有营业执照的，由工商行政管理部门吊销营业执照；对走私易制毒化学品的，由海关依照海关法律、行政法规给予行政处罚。上述行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2．对虽然取得了有关的行政许可，但生产经营活动中违反了《易制毒化学品管理条例》有关规定的行为，由负有监督管理职责的行政主管部门给予警告，责令限期改正，对违反规定的易制毒化学品可以予以没收，处1万元以上5万元以下的罚款；逾期不改正的，责令限期停产停业整顿，逾期整顿不合格的，吊销相应的许可证。
3．运输的易制毒化学品与易制毒化学品运输许可证或者备案证明载明的品种、数量、运入地、货主及收货人、承运人等情况不符，运输许可证种类不当，或者运输人员未全程携带运输许可证或者备案证明的，由公安机关责令停运整改，处5000元以上5万元以下的罚款；有危险物品运输资质的，运输主管部门可以依法吊销其运输资质。
4．个人携带易制毒化学品不符合品种、数量规定的，没收易制毒化学品，处1000元以上5000元以下的罚款。
5．对生产、经营、购买、运输或者进口、出口易制毒化学品的单位或者个人拒不接受有关行政主管部门的监督检查的，由负有监督管理职责的行政主管部门责令改正，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员给予警告；情节严重的，对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员处1000元以上5000元以下的罚款；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
6．对易制毒化学品行政主管部门工作人员在管理工作中有应当许可而不许可、不应当许可而滥许可、不依法受理备案，以及其他滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、对我国规制易制毒化学品法律法规的评价及展望

从整体上讲，当前我国法律对于易制毒化学品的法律规制已经初具规模，这样就使我们应对日益泛滥的毒品犯罪有了强大的法律依据，有助于全面打击犯罪，并切实贯彻“四禁并举”的禁毒方针，但还存在以下问题。
（一）法律位阶上的不平衡。就目前世界范围内的毒品犯罪形势来看，传统的毒品犯罪与新型的人工合成的毒品均对人类构成了严重的威胁，而随着各国对毒品打击力度的加大，人工合成的毒品以其较强的适应性和便捷的生产途径使其逐步超越了传统的毒品犯罪，使其在最近几年呈现出急剧增加趋势，尤其是在化工原料生产大国。我国作为世界上主要的化工原料生产国，加大对易制毒化学品的法律规制，无疑更是一项紧迫的任务。因此，加大对易制毒化学品的法律规制丝毫不亚于对毒品前体物，如罂粟幼苗等的法律规制。但是，事实表明，我国当前对罂粟幼苗等治安处罚规定在《治安处罚法》中，而易制毒化学品则规定在《易制毒化学品管理条例》中，二者法律位阶上的差别势必导致其打击力度上的不平衡，因此，这一问题应当加以研究。