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吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府关于取消第三批行政审批项目和改变行政审批项目管理方式的决定


（2003年8月14日吉林市人民政府第8次常务会议审议通过 2003年8月15日吉林市人民政府令第141号公布）



为深化行政管理体制改革，促进政府职能转变，提高行政效能，市政府各部门在前两次清理的基础上，对行政审批项目进一步作了清理。经市政府研究决定，第三批取消行政审批项目102项，改变管理方式的行政审批项目15项。自本决定公布之日起，本决定中取消的行政审批项目，一律停止执行，各部门要认真做好行政审批项目取消和调整后有关后续监管和衔接等工作，防止出现管理脱节。对于违反本决定的，市政府将追究该单位主要领导和主要责任者的责任。

附件：1、吉林市人民政府决定取消的第三批行政审批项目目录（102项）

2、吉林市人民政府决定改变管理方式的行政审批项目目录（15项）



附1：吉林市人民政府决定取消的行政审批项目目录（102项）

一、房产局8项：

1、建筑施工企业项目经理资质核准

2、企业房改方案备案审查

3、城镇住宅合作社资质审批

4、房屋修缮企事业单位资质核准

5、城市私有房屋买卖价格同意核准

6、机关、团体购买租赁私有房屋审批

7、公有房屋租赁核准

8、房地产中介服务机构设立核准

二、交通局4项：

1、异地经营道路旅客运输和货物运输服务业的审批

2、水运企业（含合资、合作水运企业及服务企业）更名和注销许可

3、道路货物运输线路审批

4、道路运输企业经营资质审批（危险化学品运输企业除外）

三、文化局7项：

1、音像制品运输、邮寄

2、公益性群众文化艺术活动的审批

3、发布演出广告核准

4、营业性演出单位变更名称、住所、主要负责人或代表人及业务范围核准

5、文物经营单位经营文物收购、销售业务审批

6、设立美术品拍卖单位的审批

7、举办美术品拍卖活动的审批

四、体育局1项：

1、市级比赛审批

五、农委3项：

1、饲料生产、经营企业登记审批

2、农机维修人员技术等级证

3、农机维修点技术合格证

六、旅游局1项：

1、风景名胜区建设项目可行性研究报告、初步设计和设计任务书审批

七、公安局22项：

1、娱乐场所经营单位设立治安审核

2、按摩服务场所的设立审批

3、特种刀具生产许可证核发

4、匕首佩带证核发

5、管制刀具经销审批

6、特种刀具购买证核发

7、自行车分合式牌照登记发牌

8、旧货企业、旧货市场及个体工商户经营旧货特种行业许可

9、生产性废旧金属收购企业特种行业许可

10、报废汽车回收（拆解）企业特种行业许可

11、印刷企业特种行业许可

12、国有企业保卫人员上岗合格证审批和保卫机构负责人任免的备案审查

13、消防产品备案审查

14、消防产品生产、维修立项审批

15、灭火器维修许可证核发

16、进口消防产品登记注册和安装使用前的质量复检

17、消防产品审核发证

18、个人从事印刷活动特种行业许可

19、经济民警队伍的组建、撤销审批

20、设立非生产性废旧金属收购业及个体工商户核准

21、租赁房屋登记核准

22、防盗安全门、保险柜（箱）生产登记

八、外经贸局1项：

1、外派劳务广告审核

九、工商局11项：

1、设置广告显示屏审批

2、核发显示屏特殊信息准播证

3、烟草广告审批、经纪人资格审批

4、合同鉴证

5、印制商标单位审批

6、核发商标单位证书验证

7、市场登记证

8、生产资料市场登记证

9、商品交易市场年检

10、粮食收购资格审批

11、核发企业设点收购粮食资格证

十、环保局2项：

1、建设项目环境保护设计审查

2、污染源治理专项基金贷款发放和豁免审批

十一、建委14项：

1、工程竣工结算核准

2、施工合同管理人员岗位资格核准

3、招标申请书核准

4、招标文件审查

5、施工合同草案审查

6、可以不进行施工招标工程核准

7、工程总承包资格核准

8、建设工程设计合同备案审查

9、建设工程勘察合同备案审查

10、地下工程竣工验收

11、施工组织设计审批

12、村镇规划区范围内临时用地审批

13、村镇住宅建设审批

14、临时占用村镇原有公共设施审批

十二、邮政局1项：

1、信封生产监制证

十三、市政公用局15项：

1、燃气工程审批

2、燃气经营许可证审批

3、供热企业资质审批

4、市政建设、维护工程预算、决算审批

5、城市绿化工程规划、设计方案审批

6、城市建设工程园林绿化及居民小区开发建设绿化配套审批

7、新建企事业单位绿化配套审批

8、燃气器具销售许可

9、医疗生物垃圾处置审批

10、城市集中供热企业工商登记前置审批

11、燃气供应企业及分销站点变更、停业、歇业、分立、合并审批

12、城市公交企业停止正常运营审批

13、转让出租汽车或者移作它用审批

14、单位处理生活垃圾核准

15、公共绿地（包括游乐园、动物园）内开设商业、服务摊点审批

十四、人事局2项：

1、实行企业化管理（不享受财政资金补助）事业单位工资总额计划的审批

2、市直企事业单位聘用制干部审批

十五、民政局9项：

1、社会团体刻制印章审批

2、民办非企业单位刻制印章审批

3、社会团体收会费标准审批

4、社会福利企业因合并、分离、转让而终止的审批

5、社会福利企业招用残疾人员的残疾状况鉴定核准

6、社会福利企业法定代表人或主要负责人委任、选举、招聘或罢免的备案审查

7、社会福利企业辞退残疾职工备案审查

8、社会福利募捐、义演审批

9、成立婚姻介绍所审批

十六、药监局1项：

1、从业药师从业资格初审



附2：吉林市人民政府决定改变管理方式的行政审批项目目录（15项）

一、下放至县级管理的行政审批项目2项：

1、音像制品零售、出租审批（文化局）

2、城市居民最低生活保障审批（民政局）

二、转为中介组织或事业单位管理的审批项目11项：

1、物业管理企业资质（由房产局转中介组织管理）

2、民房顶广告牌审批（由房产局转事业单位管理）

3、改水工程设计和预算审批（由水利局转事业单位管理）

4、水电工程可行性研究报告的审批（由水利局转事业单位管理）

5、非农业建设占用灌溉工程设施和工程受益范围内土地影响工程效益批准（由水利局转事业单位管理）

6、水电设备的检验（由水利局转事业单位管理）

7、单位及个人新建、改建、扩建、修理的渔业船舶的检验及核准（由水利局转事业单位管理）

8、渔业船舶的建造检验、初次检验、年度检验、临时检验、公证检验及核准（由水利局转事业单位管理）

9、防病改水工程的验收（由水利局转事业单位管理）

10、水电工程的验收（由水利局转事业单位管理）

11、渔业船舶作业前的登记、注销登记（由水利局转事业单位管理）

三、其它2项：

1、劳动用工许可证（由审批改为备案）

2、建筑施工企业项目经理资质核准（由注册建造师代替，并设立过渡期）




论行政复议中的抽象行政行为
李　游

　　《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。”以上是关于抽象行政行为申请审查的规定。
　　对于抽象行政行为是否纳入行政复议的范围是理论界、学术界和实际部门均十分关注的问题，从1990年《行政复议条例》的施行到1999年《行政复议法》的颁布实施，在这九年的时间中，许多学人经过了艰苦的探索和激烈的争论，终于使抽象行政行为纳入了行政复议的范围。
一、抽象行政行为的概念、范围
　　抽象行政行为是行政机关制定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件的行为。从特征上看，抽象行政行为具有三个特征：一是该行为针对的对象是非特定人而不是某些特定的人；二是其法律效力的发生是在将来而不是过去和现在；三是该规范性文件是可以反复适用的而不是一次性的。纳入行政复议的抽象行政行为的范围在《行政复议法》中有明确的规定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的“规章”以下的“规定”不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该“规定”的审理申请。这一“规定”有两层含义：
　　(一)对哪些“规定”可以提出审查请求。行政机关制定的具有普遍约束力的“规定”的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下的规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。根据国务院的《法规规章备案规定》，法规和规章都有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查可以解决问题。现在出现问题较多的是规章以下的规范性文件。1因此，《行政复议法》中规定的抽象行政行为的范围指的是“规章以下的规范性文件”，即开篇所列第六条规定的具体内容。本文中的抽象行政行为均指此范围内之行为。
　　(二)公民、法人或者其他组织认为不合法的，如何提出审查申请。能够提出审查请求的只有受依据该规范性文件作出的具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织，这样规定可以避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外，公民、法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出。
二、为何必须将抽象行为纳入行政复议的范围
　　(一)从抽象行政行为的性质来说，由于它是针对普通对象作出的，具有层次多、范围广、反复性等特征，所以抽象行政行为产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此，更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。2
　　(二)从社会现状来看，目前有些行政机关假借抽象行政行为之手，违法征收、摊派、收费、处罚、以权谋私等侵犯公民利益的问题非常严重，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致管理失控，公民的合法权利无法得到保障。既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，那就应当给公民一个权利救济的途径，即将抽象性行政行为纳入行政复议范围是必要的。
　　(三)从行政复议和行政诉讼的关系来说，也应将抽象性行政行为纳入行政复议的受案范围。二者作为对行政行为的监督制度，在宗旨和目的上是相同的，都是为维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有个分工和协作问题。行政诉讼作为司法权对行政权的一种监督形式，它受一个国家的政治体制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的价值，能够弥补司法救济的不足。3因此，将抽象行政行为纳入行政复议法的范围是很有必要的。
　　对于将抽象行政行为纳入行政复议轨道，不单是我国现状的要求，其他国家和地区等也有类似的规定。例如，美国《联邦行政程序法》第553条第5项规定：“各行政机关应给予有利害关系的申请人发布、修改或废除某规章的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国也有类似的规定：“由于法律或上级条例的出现，而使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关第人可以在法律和上级条例公布后两个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例。”“由于事实情况的重大变迁，因而使某项条例的继续存在丧失合法基础时，根据行政法院的判例，利害关系人也可请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例。”4另外，我国台湾省内政、财政、教育、司法行政、经济、交通等各部组织法均规定，各部就主管事务，对于各地最高法院及行政首长之命令或处分，认为有违背法令或超越权限者，得提经行政院会议议决后，停止或撤销之。5在韩国，公民对因中央或地方行政机关的违法、不当或消权的行政行为损害其合法权益时，除法律另有规定外，都可以提出行政诉愿。在日本，对处分决定不服的，可以提出审查请求或提出异议申请。在《日本行政不服审查法》第三条第二款中规定：“审查请求是向施行处分的行政厅(以下称‘处分厅’)或不作为的行政厅(以下称‘不作为厅’)以外的行政厅提出的，异议申请是向处分厅或不作为厅提出的。”可见，我国将抽象行政行为纳入行政复议之前，其他许多国家和地区早已先行一步了。
三、抽象行政行为纳入行政复议后的法律问题
　　在将抽象行政行为纳入行政复议范围之后，现在，仍存在着一些现实问题和法律问题，这些问题不解决，势必会影响对于抽象行政行为的管理和规范。
　　(一)复议的条件
　　首先，复议申请人必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。其次，相对人申请复议，必须以合法权利受到影响为前提条件。至于何种权利受到影响才能申请复议，则应参照与行政复议法相配套的其他制度的基本原则来确定。最后，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为。因此，申请复议的条件就不能等同于具体行政行为申请复议的条件。因抽象行政行为与法律效力之间有个时间差，所以不该以相对人权利已经受到不利影响为条件，而应当以相对人权利可能受到影响为前提。这样可避免不必要的损失。6《行政复议法》中，对《行政复议条例》规定的复议申请期限作了调整，由公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由知道情况之日起“十五日内”改为“六十日内”。其主要理由是：1?对于一个老百姓来说，知道自己受到了侵害，往往不知道采取什么方式补救，知道了方式又投诉无门，等到真正找到解决的方法，可能已过了复议申请期了，所以应适当延长申请期限。2?对抽象行政行为的审查，情况更为复杂，多数需要律师或专家的帮助，所以“六十日”之规定为此创造了条件。3?其他国家和地区大都规定在三十日至六十日之间。这样，在申请期延长的条件下，再加上不能以其人身、财产权已经受到实际影响和侵害为前提，对于申请人的保护会更完整些。
　　(二)复议的效果
　　《行政复议法》第29条第1款规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿，请求行政机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”行政复议中发生的赔偿，要经过以下程序：其一，赔偿请求人向行政复议机关提出赔偿请求；其二，行政复议机关根据请求确认是否存在应予赔偿的情形；其三，作出行政复议决定时，同时也决定申请人履行赔偿责任的具体内容。至于在抽象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请求，因为未适用该抽象行政行为，就意味着他并不具有申请资格，自然无权获得赔偿。
　　(三)复议的性质
　　由于《行政复议法》第19条规定不服行政复议的，可向法院提起行政诉讼，那么法院就要审查抽象行政行为本身合法性的问题，这就势必扩大了行政诉讼的受案范围。另外，目前在我国行政诉讼的案件远远超过行政复议，行政复议案件上不来的主要原因之一是人们认为行政机关的裁决有失公正，所以为保证行政复议得到公正的解决，原则必须给其留有诉诸法院的出路，应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。7
　　我国宪法第89条规定国务院有权改变或撤销各部、委发布的不适当命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第59条规定县级以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当决定、命令。由此可见，依据宪法和组织法的规定，将抽象行政行为纳入行政复议的范畴是有法可依的。
　　
　　注释：
　　1乔晓阳主编《中华人民共和国行政复议法释解》，中国言实出版社出版，1999年，第74—75页。
　　2马怀德《将抽象行政行为纳入行政复议的范围》，载于《中国法学》1998年第2期。
　　3童卫东《论对抽象行政行为的行政复议权》，载于《法学杂志》1997年第6期。
　　4王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第150页。
　　5(台)翁岳生《行政法与现代法治国家》，国立台湾大学法学丛书编辑委员会编辑，1990年版，第113页。
　　6同2。
　　7同1，第119页。
　　
　　(作者单位：黑龙江大学法学院)