法治与执政党的政治权威
杨亚佳
法治最基本的要求就是法的至上性，即作为人民意志的宪法和法律具有最高的权威。但是，在发展中国家走向现代化的过程中，一个强有力的政党的政治权威又是必不可少的。江泽民在建党八十周年讲话中指出：“在我们这样一个多民族的发展中大国，把十二亿多人的力量凝聚起来，向着社会主义现代化的目标前进，必须有中国共产党的坚强领导。否则，就会成为一盘散沙，四分五裂，不仅现代化实现不了，而且必然陷入混乱的深渊。这是总结近代以来中国发展的历程得出的结论，也是分析许多国家发展的经验教训得出的结论”。如何通过制度设计或创新使执政党既发挥统揽全局协调各方的政治核心作用，又不至于蜕变为凌驾于宪法和法律之上的特权集团，这是包括执政党在内的各方仁人志士共同探讨，但并未很好解决的问题。本文试图在这方面作一尝试性的探讨，以就教于各方。
一、 中国法治建设的道路需要执政党的政治权威
当代发达国家的法制现代化起步于自由资本主义时期，并伴随着市场经济的发展和市民社会的成熟而逐步地、自然而然地实现的，是一种自下而上的，由社会生活领域推动的运动过程。在这个过程的开始阶段，政府扮演的仅是一种消极的“守夜人”角色。而当代中国的法治变革发生于二十世纪最后二十年，这时的中国社会缺乏商品经济对民主法治意识的启蒙，更面对着政治、经济和法制飞速发展的世界。发达国家的政治影响和经济压力，国内人民要求富裕和民主的渴望，决定了我国的法治建设同时担负着民主化以及发展、稳定等多重任务。其任务的艰巨性和操作上的精巧，客观上需要有一个充分行使公共职能的强大政府来推动法制的转型，需要政府自觉地担负起正确引导法治发展的时代责任。因此，中国被迫同时也是必然地走上了一条自上而下的政府推进型的法治道路。本来，限制政府权力是法治的出发点和基本内涵，但我国的法治建设则要将限制政府权力与维护政府权威统一起来，从而增加了制度设计的难度。但更深层次的问题在于执政党在这种政府推进型法治道路中所扮演的角色。
众所周知，根据马克思列宁主义关于无产阶级政党的理论，党在整个无产阶级专政体系中居于最高的领导地位，它应该而且必须领导国家政权。因此，如果说中国走的是政府推进型的法治道路，那么实际上这个政府就是党抑或说是党领导下的政府。在法治建设中维护政府的权威本质上是维护执政党的政治权威。
政治权威是一种使人们信从的政治力量，它集中体现在个人或某些集团身上。从人类社会发展的角度看，政治权威的出现标志着人类从蒙昧到文明，从自在到自为的发展过程。近代以来，政党取代其他传统政治力量领导政治生活，成为政治文明发展与进步的重要标志之一。据统计，在当今世界二百多个国家和地区中，除二十多个国家和地区是严格的君主制或政教合一体制而无政党外，绝大多数国家都存在着政党，实行政党政治。①对于努力实现法制现代化的发展中国家，特别需要有一个强有力的政党。因为，一个国家实现法治的过程，一般来说是与这个国家整个现代化过程分不开的。现代化过程本身就是利益机制的调整过程，而法制的现代化从理念来说是强调一套民主、公正、自由和法的至上性的观念体系，在制度上则是要建构一套对权力进行限制和约束的制度体系。其与中国传统的观念体系和权力格局的矛盾与冲突，要比经济领域的改革来得更加激烈。而且，随着这一进程的推进，原有的社会政治机制逐步丧失了维护政治稳定的功能，而需要建立一种新的社会政治机制来维护新的政治秩序。强有力的政党与有效的政党制度，无疑是这种新的社会政治机制的核心内容，同时也是维持变革社会中的政治秩序的中坚力量。程燎原、江山二位学者在研究了法治与政治权威的关系后，指出了政治权威在推进法治进程中的作用，即阐述或传输法治理念；制定法律和调适法度；循章守法和监督法律的施行。①看来中国法治建设不能没有执政党的政治权威。而实际上，十一届三中全会以来，中国共产党正是凭借自己的执政地位和政治权威，有力地推动了中国的法治化进程。她领导全国人民在法治理论上进行拨乱反正，确立了“在法律面前人人平等”等现代法治观念；提出了加强民主法制，实现依法治国的法治现代化任务；面对几乎空白的现代法制建设，领导制定了法制现代化纲领和宏大的立法规划，并在短短二十年间，完成了西方国家上百年走过的立法路程，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系；领导了大规模的普法教育，有规划有组织地传播法律知识，肃清封建法制观念，培育现代法治意识。总之，在当代国内外背景下，没有中国共产党的政治权威和政治领导，希望像西方国家那样通过市民社会的成熟，自下而上地实现现代法治，是一种不切实际的幻想。
二、执政党的政治权威必须建立在合法性的基础之上
我国法治建设的政府主导性，客观上要求维护执政党的政治权威。但是一个执政党能不能彻底完成推进法治，并最终建成“社会主义法治国家”的历史任务，取决于它在多大程度上获得人们的认同，在多大程度上获得真正的尊严和威信，以维持并加强自己“统揽全局，协调各方”的政治权威地位和力量，即解决法治化进程中执政党政治权威的合法性问题。
合法性是政治哲学中的一个重要概念，它不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治权威的自愿接受性。合法性是政治统治的基本要素，它是政治权威“合法”行使权力或施行统治的重要前提，也是法治得以维系的重要条件。一些现代西方政治学家认为：：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。……一般说来，如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍。如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果常常是导致内战或革命。”②从根本上说，政治权威的合法性提供了政治权力“正当”、“合法”运转所必需的资源和支持。它一方面表明政治权威具有使被治者认为其统治是“正当”“合法”的特性；另一方面表明被治者在没有强制力迫使其服从的情况下对政治权威的自愿服从、支持乃至忠诚。一旦政治权威具有这样的合法性，政治权威所制定、倡导和实施的法律，就能获得被治者的普遍信仰和尊崇。所以，政治权威的合法性不仅使政治统治成为了“正当”、“合法”的统治，而且能使政治统治成为成本较低且相对持久稳定的统治，法治的实现也因此而具备了较好的条件。
政治权威如何获得合法性呢？德国的政治学家马克斯·韦伯提出和论述了政治权威合法统治的三种类型，即传统型、魅力型和法理型。认为不同类型的政治权威获得合法性的途径不同。传统型统治以政治权威自称的、官员和公民相信的历代相传的神圣传统为基础；魅力型统治则以被统治者相信政治权威具有超凡的魅力、品质、才能，从而愿意服从其统治为基础；法理型统治则以政治权威、官员和公民都只对理性的法律负责为基础。③从历史角度看，一个国家的政治权威模式一般要依次经历以上三种类型。近代以来的政治权威合法性，则主要以政治权威出自于民主程序、服从法律和公众对法律的至高无上的普遍信仰为基础。
建国以后到改革开放之前，中国执政党政治权威的合法性建立在中国人理解的传统马克思主义理论和领袖个人的超凡魅力的基础之上。随着文革的结束，中国执政党原有的合法性基础逐渐丧失：十年动乱带来的灾难，驱散了领袖身上的光环，领袖“走下神坛”标志着个人魅力型政治权威时代的结束；改革开放和市场经济的初步尝试，就否定了传统的“阶级斗争”理论，以及“社会主义是有计划的大生产”等对马克思主义的教条主义理解。由此，中国执政党政治权威的合法性基础发生了重大转变：一是选择了亨廷顿所谓的“政绩合法性”①，用邓小平的表述就是“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。②二是通过加强民主法制建设和政治体制改革，建立民主合法性基础。虽然党的领导人认识到政治体制改革与经济体制改革相协调的必然性，但为建立民主合法性为目的几次政治体制改革均因危及稳定的较大风险而停滞。在整个80 年代甚至90年代，执政党致力于经济发展，通过改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持。政绩的合法性使其成功地经受住了“八九风波”的严峻考验和国际敌对势力的挑战。
但是，执政党的政绩合法性基础在90年代未又遇到了严峻的挑战。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平问题却突显出来，基尼系数从80年代初期的 0.288 扩大到 90 年代中期的 0.388 ，15 年间增加了10个百分点③。弱势群体不满情绪在增加，报复社会的案件和有组织犯罪的逐年增长就是对社会公平状况的一种反映；其次，社会分层复杂化，作为执政党传统的阶级基础的工人和农民阶层无论在政治上还是在经济上，其社会地位在下降。而新的社会阶层由于按照执政党的传统理论，很难进入利益表达的官方渠道。第三，就是以权钱交易为主要特征的政治腐败问题愈演愈烈。严重损害了执政党的形象，人们甚至怀疑执政党治理腐败的决心和能力。上述三种社会现象对执政党政治权威合法性的损害并未因经济的持续增长和人们生活水平的提高而改善。看来政治权威的政绩合法性是有条件的。尤其是当这种“政绩”导致了社会关系的重大变革时，政治权威体制如果不与时俱进地进行改革与调整，这种“政绩”给现有政治权威带来的合法性将走向反面。
为解决新形势下的合法性问题，中国共产党一方面提出了“三个代表”的理论，适时地将执政党政治权威的合法性从单纯的政绩转移到政治、经济和文化的先进上。同时通过对“三个代表”的阐释，扩大了执政党的社会基础，以期使执政党的政治权威获得更广泛的支持。另一方面，将“建设社会主义法治国家”作为政治体制改革的目标，明确依法治国是党在新形势下的执政方式，以期将党的领导同法律权威统一起来，使执政党的政治权威发展为法理性权威，增强执政党政治权威的合法性。从逻辑上讲，三个代表最根本的是代表广大人民群众的利益，在一个追求法治的国家，广大人民的利益是通过宪法和法律来体现的。因此，要实现三个代表的要求，巩固执政党的政治权威，克服政治腐败，增强合法性基础，唯一可行的途径就是尊重宪法和法律，并按照法治原则对执政党的政治权威体制进行设计和创新。
三、执政党政治权威体系的法治建构
可以肯定地说，改革开放20多年来，中国的执政党一直在理论和实践两个方面探索如何改善党的领导，企图建立一种法理型的权威结构。如在党与人大的关系上改变了过去那种以党的名义制定和发布法律文件（取代人大行使立法权）的作法；在党与政府的关系上，改变了过去党委对政府进行对口管理的党政高度一体的模式；在党与司法机关的关系上，取消了党委审批案件的制度。但总的说来，执政党的法理型权威模式的建构尚未取得突破性进展。一个明显的例证就是讲了多年的“党政分开”，“党要管党”并未取得多少预期的效果。因为，党政分开是西方多党制下的政治运行模式，由于不同的政党轮流执政，而不是一个政党永久执政，政党与政府①之间形成了明确的界限，再加之有比较完善的文官制度为基础，所以执政党执政主要表现为执政党领袖组织内阁（政府）并通过内阁来主持政务，贯彻执政党的方针政策。而在我国，由于共产党是唯一执政的党，执政党与政府之间容易建立某些固定联系，从而使执政党和政府的界限越来越模糊，及至出现党政合一的现象。虽然中共十三大开始了党政分开的大胆尝试，但1989年政治风波后，这一尝试基本停止了。在1989年8月28日党中央向党内发布《中共中央关于加强党的建设的通知》中，又部分恢复了党政不分的领导体制。②有学者将目前党政合一现象概括为党的权力的“全面性和总体性”，具体表现为全面掌握政治录用（通过党管干部原则）、利益表达（通过控制舆论工具和对各种代表的遴选）、利益综合（通过“将党的意志上升为国家意志”）和资源配置（主要通过控制政治资源而支配其他资源）的权力。③这种现实表明，在我国的政治格局中，企图通过“党政分开”，然后再建立党政之间良性互动的法治框架的制度设计几近空想。既然党政没有分开，也不可能分开，而法治又是不可避免的，那么法治架构的设计就不能抛开执政党的制度建设而空谈国家权力结构的法治化。当然这是一个十分艰难的课题，笔者在这里也只是提出一些初步的设想。
1． 非政党式竞争选举制。公共权力来源于人民的授予，这条法治社会的公理成了政治权威进行合法统治的根据。当然这是指国家权力，而对于实际掌握公共权力的执政党其权力来源于何处？这个问题对于西方的政党来说是明确的，因为西方近代意义上的政党是在议会民主中发展起来的，议会政治需要通过政党的竞争产生议会、总统或内阁，以帮助政府获得合法地位。在竞选中获胜的政党组织政府，执掌政权并贯彻执政党的政策。因此，西方政党执政的合法性来源于它们对国家现政权的贡献与支持，来源于公民根据宪法所进行的选择。而中国的执政党是在战争中产生的，人民在中国近代各派政治力量的斗争中选择了中国共产党，中国共产党又通过领导人民革命战争的胜利而缔造了国家，建立了政府。因此，这个政府只有体现党的意志才具有合法性，国家政权的合法性来源于政党。至于宪法，只是把这种革命成果“肯定下来”的一种政治记录而已，其必然的逻辑就是成为执政党“办事的参考”。对于执政党的权力，虽然党的章程和领导人的讲话、报告都说是“人民给的”，但“是我们打出来的”的潜意识却无处不在。几十年后的今天，“打出来的”合法性已经失去了往日的说服力。如前所述，执政党也通过提出建设法治国家重设自己执政的合法性基础。而法治国家最起码的标志就是对国家领导人的定期选举，以获得选民“同意的统治”，通过定期选举赋予政治权威以合法的地位和权力，同时通过选举对政治权威予以约束。人民的授权以及对权力的约束正是法治精髓之所在。我国也进行着定期的选举，但迄今为止，选举一直是间接的，既使在县乡两级也只能是直接选举代表。况且，在党政不分的前提下，执政党控制着几乎所有重要领导职务的提名权（有的要与民主党派协商），加之大部分领导人产生于等额选举之中，于是选举流于形式。当人们觉得自己的选举行为不是一种权利，而仅仅是证明什么的工具时，他们对选举的参与热情与对选举结果的认可度必然下降。根据北京大学“人民代表大会与议会研究中心”近两年来在全国近20个点的调查，在各种选举中，选民不经动员主动参加选举的不到被调查者的50％。调查还显示受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。④这样的选举会使政府的民意基础下降，同时由于选举程序（包括候选人提名程序）的透明度低，也削弱了执政党的政治权威。笔者认为，为了提高政府的民意基础和执政党政治权威的合法性，必须增强选举的竞争性，既然在一个政党执政的前提下，政府的选举难以形成竞争局面，那么首先就将增强竞争性的重点提前到执政党内的提名程序中，科学设计“非政党式竞争选举”的程序，①同时在政府选举中，不再实行等额选举制度，大大提高差额选举的比例，以增加选民选择的机会。这样经过党内“非政党式竞争选举”的候选人，再一次经过大差额比例的竞争性政府选举，当选者既有执政党的支持，又具备较雄厚的民意基础。执政党的政治权威地位也会由于本党当选者（一般为执政党某一层次的领袖）的民意基础而得到巩固。
2． 执政党官员的任期制。任期制是法治社会对公权力的一种限制，“所谓绝对的权力，不仅是指在空间范围上不受法律限制的权力，也是指在时间长度上不受法律限定的权力。因此，从保障自由、防止专权和厉行法治的目的出发，给那些行使政治权力的政治权威确定一个法定的任期，而且不得终身任职，就成为限制和约束政治权威的一个重要方法”。②在美国大革命时期，政治权威的任期制就为政治家、制宪者所重视，形成了“终身任职不符合人民主权和民主选举的理念与逻辑要求”的共识。美国第三任总统杰斐逊就指出：“理性和经验向我们证明：一个国家元首那样连选连任，就是一个终身官职。当一代或两代证明这是一个终身的官职的时候，每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力，甚至外国干涉。”③到1951年，美国22条宪法修正案将华盛顿开创的总统连续任职不得超过两届的惯例上升为宪法规范。
从我国宪法的有关规定来看，我国绝大部分国家级领导职务有“不得超过两届”的任职限制（中央军委主席的任职未作规定），而地方领导职务却没有连续任职限制。问题在于党政不能分开，而党又居于领导地位的体制下，撇开党内领导职务的任期而考察国家领导职务的任期是没有意义的。而作为党内根本法的《中国共产党章程》对党内领导职务的连续任职是没有任何限制的，只是邓小平在80年代初对“领导职务的终身制”曾提出过严厉的批评。执政党也为取消“领导职务终身制”制定了相应的内部规范，如司局级60岁退休，省部级65岁退休等。但是取消终身制与设置任期制毕竟是两个问题。前者的重点在于防止领导层的年龄老化；而后者的重点在于对权力的限制，以及公民平等，轮番为政的民主意图。这是人治与法治的两种不同的思路。问题在于在实际操作中，由于党内职务无连续任职限制，国家职务的连续任职限制也只是针对某一特定的职务，那么执政党就可通过掌握的政治录用权在某人的某一职务任职届满时，“安排”到其他国家职务上去。一个人可以在各种国家职务间流转，逃避了宪法和法律的约束，延续了领导职务实际上的终身制，使宪法规定的连续任职限制形同虚设。这样一种实际违反宪法和法治原则的作法，极易形成政党的官僚化和既得利益集团，堵塞广大公民和普通党员进入管理层的道路，削弱执政党的群众基础，减损政治权威的合法性。
既然党政未能分开，又选择了法治道路，党的章程和规定在形式上和实际运作中不得违反宪法，这是“在宪法和法律范围内活动”的基本要求。其可行的办法是按照宪法规定的任期制，设计党内领导职务的任期制，取消党内领导职务实际存在的终身制。推荐到国家机关任职的领导人的任期，按照宪法规定任期届满不得轮换它职。这不仅是党内民主和人民民主的要求，也是防止“每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力”等政治不稳定因素的治本之策。
3．执政党内的权力约束制度。法治理论对公共权力予以约束的观点来自于以下两种基本共识：一是政府权力的扩张性是民主与法治秩序的最大威胁，如果不对其严加约束，那么，它必将形成专制的力量。二是政府权力与公民权利存在着矛盾的，要保护公民权利就必须对政府行使权力的范围与行使权力的方式进行限制，否则公民的权利必将受到破坏。这里的权力是人民“让渡”的公共权力，同时又是由公务人员行使的管理国家事务和社会事务的权力。在我国党政不分的政治格局中，执政党政治权力具有了公共权力的性质。因此，要实行法治，对公共权力的约束和控制就必然延伸到党内来。对这一问题执政党已经有了较深刻的认识，如江泽民在建党八十周年讲话中指出：“建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。”“坚持标本兼治、综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度。” 可见，体制创新成为约束权力的主要方法。笔者认为，在党政不能分开的情况下，约束权力的体制创新也应先从党内的体制做起。
目前执政党内的权力约束制度主要有横向的集体讨论和纪委监督，以及自下而上的批评建议和党内选举。但是这些监督制度都缺乏透明的、可操作性的程序性规定。比如党章第4条规定：党员“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。”党员还可以“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。”这即是对党员权利的保障，也是对党内决策的监督。但是，关于党员批评、建议、申诉、控告的时间、效力、方式，以及有关组织不予答复的后果及纪律责任，则没有具体规定。缺乏程序支持的规定只具有宣告的意义，不具有实质的和制度层面上的效果。笔者认为，所谓体制创新在党内约束权力方面则必须加强党章、党规、党纪的程序制度建设，使党章所规定的原则和制度成为刚性的、可操作的具体规则。
这里需要讨论的是纪律检查委员会在党内的地位。纪律检查委员会建立20多年来，的确发挥了维护党章党纪，纯洁党的作风和组织的重要作用，是党内权力监督和制约机制的主要力量。但是，制度设计上的缺憾使之不能充分发挥监督和制约功能。首先，制度设计上存在矛盾之处。党章规定，党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，并向同级党的代表大会报告工作，但是却要接受同级党委的领导。据说这样规定是由于党章第十条规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。”这样就有了两个最高领导机关：党的全国代表大会和党的中央委员会。但这样是不符合逻辑的。况且，党章还规定，党的中央委员会由党的全国代表大会产生，前者对后者负责并报告工作。可见，党的全国代表大会才是党的最高领导机关，由它产生的党的中央委员会和纪律检查委员会应该对党的全国代表大会负责、报告工作，并在各自的职权范围内分别行使领导决策、党纪监督的职权。其次，党纪监督体制上存在盲区。根据党章的规定，纪律检查委员会监督、检查党员和党的组织执行党的纪律、履行党员义务的情况。但是，“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”（中国共产党章程第44条）也就是说，纪委无权单独对同级党委常委立案调查。由此，纪委对同级党委的监督制约功能大大减弱。更令人不安的逻辑结论是，中央纪律检查委员会由于已无上一级纪律检查委员会，则对中央委员会委员和政治局委员也无立案检查权。对党的中央一级的纪律检查和权力监督就成了空白。这样一种制度设计必须要有两个前提：一是党的最高决策层永远不会滥用权力；二是即使有滥用权力、决策失误的情况，自己也会迅速纠正。但历史和逻辑都告诉我们这是不可能的。明智的制度设计则是：明确党的全国代表大会在党内的最高权威地位，明确纪律检查委员会对同级党的代表大会负责并报告工作的制度，加强纪委对同级党委常委的监督和制约。
4．执政党活动的法制化和政治责任制度。
在我国政治生活中，执政党处于领导地位，但是领导地位并不等于就是绝对权力。因为绝对权力本身就是反法治的。执政党必须在宪法和法律的范围内活动，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”（宪法第5条）执政党服从宪法和法律，是他们政治权威地位被尊重和服从的基本前提。正如罗伯斯庇尔所说：“公职人员所受到的尊重，与其说由于他所掌握的权力，远不如说是由于他自己对于法律的尊重。”①如果政治权威自己背弃法律，他就无法去号召被治者自愿服从法律和他自己。因此，执政党要巩固自己的政治权威地位，必须同时建构使自己服从宪法和法律的体制。笔者认为，这样的体制包括两个大的方面：一是依据宪法、法律规定的权限和程序将执政党的意志上升为国家意志，以体现执政党的领导。二是完善宪法监督制度，以落实执政党的政治责任。
对于第一个方面，必须在宪法和法律中对党的活动方式加以规定。目前各国宪法和法律对政党加以规定的不多。但是，鉴于政党制度在我国政治生活和社会生活中的影响，有必要将政党立法放在重要地位。目前。我国宪法虽然规定了党对国家事务实行领导的基本原则，但是对党的性质、职能和活动方式没有任何规定。至于执政党如何将自己的意志经过法定程序上升为国家意志、党组织如何向人大推荐重要干部、党组织与人大产生分歧时的协调和处理程序、执政党在人大开展活动的范围和方式、各级人大中执政党党员的比例等都无法可依。实践中各级党组织只好各行其是。在这种情况下党必须在宪法和法律范围内活动的原则往往不能落实，一些人甚至利用立法空白大搞政治腐败。②为此，有必要修改宪法和制定政党法，形成执政党在宪法和法律范围内活动的制度体系。
对于第二个方面，要通过完善我国的违宪审查制度来实现。我国目前的违宪审查制是以国家最高权力机关为主体，以地方权力机关为补充的体制。审查范围主要是以一府两院的行为尤其是抽象行为为对象。至于政党的行为并不在审查范围之内。对于实行两党制或多党制的国家，由于存在政党式竞争选举，执政党的决策失误或政治腐败往往成为败选的原因。因此，对执政党行为的违宪审查并不显得那样重要。即使这样，不少实行宪法法院违宪审查制的国家也将政党行为纳入违宪审查范围，以规范政党行为，明确政党的政治责任，体现宪法和法律的至上性。而我国，一方面，由于历史的原因，没有形成政党竞争选举的局面；另一方面，我国的违宪审查制并不审查政党行为。从而使具有“全面性和总体性”权力的执政党实际上处于无监督的政治格局中。这不仅与法治的客观要求相去甚远，而且由于“绝对的权力”造成的腐败，严重地削弱了执政党的政治权威。在目前政党体制下，可行的办法是完善我国违宪审查制，将政党行为纳入到违宪审查范围，使执政党承担与其权力相应的政治责任。这里的问题是人大能不能通过违宪审查监督执政党。从理论上说，这是不成问题的。因为按照我国宪法，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”而执政党违宪必在受追究之列，人大和人大常委会又负有监督宪法实施的法定职责，因此，执政党接受人大监督和违宪审查，并承担违宪责任是符合法理的。执政党对人大工作实施领导，并不排除人大对执政党的监督和违宪审查。一个循法而治，依律而为并具有明确政治责任的执政党才具有充分的合法性，才能有效地巩固自己的政治权威地位。
作者单位：中共河北省委党校政法教研部
地 址：河北省石家庄市五七路9号
电 话：0311－6839576－8387
①周淑真著，《政党和政党制度比较研究》，第3页，北京，人民出版社，2001。
① 程燎原、江山著，《法治与政治权威》，第196－212页，北京，清华大学出版社，2001。
② [美]加布里埃·A阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔，《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，第36－37页，上海，上海译文出版社，1987。
③ [德]马克斯· 韦伯著,约翰内斯·温克尔曼整理，《经济与社会》，上卷，林荣远译，第239页，北京，商务印书馆，1997。
①[美]亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，中译本第58、59页，上海三联书店，1998。
②《邓小平文选》第三卷，第370页，北京，人民出版社，1993。
③世界银行：《共享增长的收入——中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社， 1998。
① 在本文中指广义的政府。
② 参见：郭定平著，《政党与政府》，第273页，杭州，淅江人民出版社，1998。
③ 沈远新，《政党政治与发展进程中的政治腐败》，《中国研究》，1998年9月号。
④《中国能不能提高选举的民主化程度？》，《南风窗》，2002年3月19日。
关于印发《湘西自治州住房公积金个人住房贷款管理实施细则》的通知
湖南省湘西土家族苗族自治州人民政府
湘西土家族苗族自治州人民政府文件
州政发 [2005] 14号
关于印发《湘西自治州住房公积金个人住房贷款管理实施细则》的通知
各县市人民政府，州政府各局委、各直属机构：
州人民政府同意《湘西自治州住房公积金个人贷款管理实施细则》，现印发给你们，请遵照执行。
二ＯＯ五年五月八日
第一章 总则
第一条 为了规范住房公积金个人住房贷款管理，维护住房公积金所有者的合法权益，根据《中华人民共和国合同法》、《住房公积金管理条例》和中国人民银行《贷款通则》、《个人住房贷款管理办法》及《湖南省住房公积金个人住房贷款管理暂行办法》的有关规定，结合我州实际，制定本细则。
第二条 个人住房委托贷款是指以住房公积金为资金来源，由州住房公积金管理中心、各县市管理部（以下统称管理中心）委托商业银行向缴存住房公积金的职工发放的，专项用于购买、建造、翻建、大修自住住房的专项贷款。
第三条 管理中心负责贷款的调查、审批和提供资金，受托银行根据管理中心确定的贷款对象、条件、用途、金额、期限、利率和还款方式代为发放、协助收回贷款和办理结算。贷款的风险由管理中心承担。
第二章 贷款对象和条件
第四条 贷款对象。凡按时足额缴存住房公积金且具有完全民事行为能力的在职职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，均可向缴存住房公积金所在地管理中心申请住房公积金个人住房贷款。
第五条 借款人必须具备下列条件：
（一）按时足额缴纳住房公积金1年以上；
（二）具有购买、建造、翻建、大修自住住房全部价款30%（含30%）以上的首期付款；
由单位统一办理职工购、建房贷款并由单位承诺扣划工资偿还贷款的，30%的首期付款条件可以放宽；
（三）具有稳定的职业和收入，信用良好，并有按期偿还贷款本息的能力；
（四）具有合法有效的购买、建造、翻建、大修自住住房的合同或协议及管理中心、受托银行要求提供的其他证明文件；
（五）具有管理中心和受托银行认可的资产进行抵押、质押或有足够代偿能力的单位或个人作为保证人；
（六）借款申请人在其他金融机构不存在尚未还清的借款和在所在单位无其他欠款；
（七）借款申请人及配偶从提出借款申请之日起两年内未支取住房公积金的；
（八）符合管理中心及受托银行规定的其他条件。
第三章 贷款额度、期限及利率
第六条 住房公积金贷款额度的确定，要综合考虑购建住房价格、借款人还款能力、住房公积金存储余额及其抵（质）押物的价值等因素，最高不得超过8万元。在确定贷款额度时，要遵循下列原则：
（一）不得超过所购、建住房全部价款的70%；
（二）不得超过抵押物价值的70%；
（三）不得超过质押物价值的90%；
（四）家庭内成员住房公积金余额不低于贷款总额30%的，可以达到最高限额。
第七条 住房公积金贷款最长期限为15年，但不得超过借款人自贷款发放之日起至法定退休年龄的年限。
第八条 住房公积金贷款的最高额度和最长期限，州住房公积金管理委员会有新的规定时，按住房公积金管理委员会的新规定执行。
第九条 贷款利率按中国人民银行的规定执行。
第四章 贷款申请和贷前调查
第十条 贷款申请。凡符合住房公积金个人住房贷款有关规定的申请人，可根据缴存公积金的属地原则，向管理中心提出贷款申请，提供下列相关资料：
（一）借款人及其配偶身份证件（居民身份证、户口簿或其他有效居留证件）；
（二）借款人夫妻双方的月收入证明；
（三）有保证人的，保证人应提供夫妻双方身份证件；
（四）购买住房的提供具有法律效力的购房合同或协议、房屋产权证、土地使用证，购买二手房的另须提供契税发票；购买期房的，由开发商提供营业执照、年度财务资料及《商品房预售许可证》；建造、翻建住房的提供土地使用证和建设工程规划许可证；大修住房的提供土地使用证和房屋质量鉴定证明；
（五）购买、建造、翻建、大修住房费用30%（含30%）以上的首期付款证明；
（六）住房公积金缴交的有效凭证；
（七）抵押物权属证明、质物清单以及有处分权人同意抵押或质押的证明，或保证人同意提供连带责任保证担保的书面承诺及保证人的资信证明。
第十一条 贷前调查。贷款申请人本人、配偶、保证人及保证人配偶的收入、债务等情况由受托银行初审后签署意见。贷款申请人凭受托银行签署意见的《借款申请表》呈送管理中心。管理中心受理申请后，对申请人提供的所有资料的完整性、真实性、合法性和有效性进行调查，调查内容包括：
（一）检查贷款申请人认真阅读《个人住房借款抵（质）押担保合同》咨询记录后的签署的各项意见情况；
（二）审查申请人住房公积金缴存情况及账号、姓名是否与申请人提供的资料相一致；
（三）购买、建造、翻建、大修住房的行为是否真实合法，核对首付资金是否达到房价的30%；
（四）所购期房的开发商是否具有建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证；所建住房的有关资料是否合法有效；
（五）贷款年限是否超过借款人自贷款发放之日起至国家法定退休年龄的年限；抵押或质押担保是否足额有效，共有权人是否出具同意抵押的合法文件；以保证人担保的，审查担保人资格及经济状况等；
（六）家庭月收入与偿还贷款之比，月还款额不得超过家庭月收入的50%。并根据这一规定确定借款人是否具有按期偿还贷款本息的能力；
（七）核定借款人的借款金额及期限。在核定借款金额及借款时，应根据借款人的收入、借款期限和月还款金额确定借款金额。确定借款额时一律就低不就高。
贷前调查结束后，由信贷调查人员根据调查的结果提出书面调查意见，并将借款申请材料报送管理中心贷款审查委员会。
第五章 贷款审批
第十二条 所有贷款须由管理中心贷款审查委员会审批。贷款审查委员会每月审批3次。县市管理部贷款审批按照委托授权事项办理。
第十三条 管理中心贷款审查委员会由中心主任、副主任，资金营运科科长和财务科长共同组成。
第十四条 管理中心信贷员将贷款审查委员会的最后决定通知借款人。不同意贷款的，将资料返还贷款申请人，并说明理由。
第十五条 从借款人送交贷款申请之日起，到管理中心作出准予贷款或不准贷款的决定，应在15个工作日之内完成。
第六章 签订合同
第十六条 经管理中心审批同意发放的贷款，借款人根据审批的具体意见，受托银行、担保人和借款人按不同的担保方式，签订有关合同：
（一）抵押合同。受托银行与借款人、担保人或保证人签订相关的抵押、质押、保证合同。
（二）以现居住房作抵押的，借款人要办理房产抵押评估和抵押过户手续。
（三）以期房作抵押的，管理中心须与售房建房单位签订《阶段性连带责任保证合同》，保证期限从贷款发放之日起至办妥《房屋所有权证》并办理抵押登记之日止。
（四）以有价证券、定期存款、个人住房公积金质押的，按规定办理质押登记手续，同时出具质押登记单据。
借款人配偶一方公积金不在同一中心的，由公积金所在中心为其办理质押手续。
第七章 贷款发放及回收
第十七条 借款人办理完抵押、质押、保证借款合同后，经管理中心信贷部门复核确认无误，同时确认保证金数额达到规定比例时，由管理中心信贷部门给管理中心财务部门下达《住房公积金个人住房贷款通知书》，受托银行根据借款用途向借款人划转资金：
1、借款用于购买住房的，将款项直接以借款人名义划入售房人或售房单位在受托银行开立的存款账户内；
2、用于建造、翻建、大修住房的，由受托银行直接将款项划入借款人在银行开立的账户内。
第十八条 贷款发放后，受托银行应将抵押物凭证、借款合同、抵押、质押、保证担保等相关合同存档保管，属于借款人保管的相关合同文本交借款人自己保管。
第十九条 贷款发放后，受托银行将1份个人贷款档案资料返回管理中心入档。
第二十条 个人住房贷款采取等额本息还款法。借款人每月等额偿还贷款本息，计算公式为：
贷款本金 ×月利率×（1+月利率）贷款月数
每月还款额=---------------------------------------
（1+月利率）贷款月数—1
第二十一条 个人住房贷款采取下列还款方式：
（一）委托扣款方式。由借款人与银行签订协议，授权贷款经办银行在其开立的工资户中按月直接扣划资金偿还贷款；
（二）借款人所在单位代扣偿还方式。由借款人所在单位签署《关于同意代扣借款人工资偿还住房公积金借款的承诺书》，每月从借款人工资中代扣偿还贷款本息；
（三）补充扣划方式。由借款人在受托银行开立储蓄存款账户，并保证账户存有足够扣还每月应还贷款本息的资金，同时受托银行根据协议按月从该账户中直接扣划；
（四）强制扣划方式。借款人恶意拖欠贷款的，管理中心强行扣划或向人民法院申请强制扣划借款人或保证人的保证金、处置抵（质）押物。
第八章 催收方式和贷后管理
第二十二条 催收方式分为一般催收、电话催收和公告催收：
（一） 一般催收由受托银行办理。催收的主要对象为逾期3个月以下（含3个月）的贷款。对逾期3个月以上的贷款，受托银行仍有义务协助催收；
（二）对逾期3个月以上的，管理中心应通过发送催贷通知书或电话进行电话催收。电话催收无效的，要利用报刊、电视及互联网进行公告催收。
第二十三条 管理中心和受托银行要加强贷后管理，定期进行贷款检查，及时通报贷款逾期情况，受托银行要按月报送逾期贷款人员清单。
第二十四条 管理中心每月进行1次综合性个人住房贷款贷后检查，及时掌握贷款资产质量。检查的内容主要有：
（一）、以期房抵押的，督促开发商和借款人及时办理抵押登记手续；
（二）按时归还贷款本息的情况；
（三）借款人有无骗取管理中心贷款的行为；
（四）借款人有无职业、收入和住所的变化和影响还款的其他因素；
（五）保证人的保证资格和保证能力是否发生不利于贷款担保的变化；
（六）建立贷后检查台帐，提出清收方案报主管领导批准实施。
第九章 档案管理与清户撤押
第二十五条 档案管理。每笔贷款发放后，由信贷员向档案管理员移交贷款资料，办理移交手续。档案管理员在接收时，应检查资料是否齐全，资料不齐的由信贷员补齐后再交。
第二十六条 清户撤押。借款人偿还全部本息后，受托银行出具贷款本息结清凭证，返还借款人抵押凭证、质物清单等有关单据。如房产管理部门需要出具撤销抵押登记手续的，其手续由管理中心出具，撤销抵、质押登记的相关手续由借款人凭管理中心出具的相关手续到原登记机关自行办理。
第十章 附 则
第二十七条 本实施细则未作规定的，按省住房公积金监管办《湖南省住房公积金个人住房贷款管理暂行办法》的规定执行。
第二十八条 本实施细则自公布之日起执行，由湘西自治州住房公积金管理中心负责解释。以前与此规定不符的，以此规定为准。
